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一场重塑工农城乡关系的大转变 ——山东青岛建设乡村振兴齐鲁样板先行区观察

2020-12-29 21:36:36
来源:中国新农村资讯网
李纯 郝凌峰

如何处理工农城乡这一基本经济社会关系?这个问题在我国现代化进程中始终居于核心位置。从城乡二元到城乡统筹再到城乡融合,我们逐步走出了中国特色社会主义乡村振兴之路。

“打造乡村振兴的齐鲁样板”,习近平总书记对山东有着殷切的期许。放眼齐鲁大地,有能力更有责任走在前列、作出表率的当属青岛。

作为工业大市、旅游强市和国际性港口城市,青岛GDP、财政收入在山东均为第一,政府财力充裕、市场发育成熟,已到了“工业反哺农业、城市支持农村”的新阶段,能够为农业农村优先发展提供有力支撑。

作为农业农村大市,青岛农村人口407.3万人,占全市人口42.9%,主要农产品自给有余、特色农产品畅销海外,三产融合发展水平居全省首位,是全国主要农作物生产全程机械化示范市、都市现代农业示范区和农产品质量安全市。

“大城市,大农村”,是青岛发展的最大实际、最大瓶颈。推进农业农村现代化、构建新型工农城乡关系,也就成了青岛发展的最大需要、最大潜力。

突破瓶颈、深挖潜力,青岛在实践探索中紧紧抓住两个关键指标——农业作为一个产业能获得社会产业平均利润率、农民享有的公共服务能达到社会平均水平。这不仅需要加快转变农业生产方式、农民生活方式,更需要深入转变农村工作方式、乡村治理方式。

在转变中求突破,奠定了近两年青岛“三农”工作的主基调。青岛市委、市政府坚持以建设乡村振兴齐鲁样板先行区为目标,用攻坚战的思维布局、市场化的逻辑干事,打破就农业抓农业、就农村抓农村的工作惯性,初步走出了一条城乡联动的乡村振兴新路子。


农村工作方式转变——

发起乡村振兴攻势,强化党委农办职能

打赢脱贫攻坚战的伟大实践,为乡村振兴战略实施提供了行之有效、弥足珍贵的工作经验——集中力量、整合资源、协同攻坚,在较短时间内取得突破性进展。

乡村振兴涉及产业、人才、文化、生态和组织等方方面面,相关职能部门互不统属,各项工作条块分割。2019年初,山东省委常委、青岛市委书记王清宪提出,发起乡村振兴攻势,用攻坚战的方式把乡村“五大振兴”工作有机地统起来,避免各自为政、零敲碎打。

乡村振兴攻势要攻哪些“山头”,“行军路线”怎么走?青岛制定出台了《乡村振兴攻势作战方案(2019-2022年)》,谋划打赢产业转型升级、基层党组织建设、生态宜居、人才集聚、文化兴盛和改革创新6场攻坚战。到2022年,初步建立城乡融合发展体制机制,土地规模化经营、村庄组织结构调整、土地资源整理、美丽乡村、田园综合体建设与乡村“五大振兴”统筹推进机制基本形成。

千里之行,始于足下。青岛创造性地开展乡村振兴攻势作战方案答辩会,由相关攻势行动负责人就具体方案向人大、政府、政协、高校、企业等各界代表作出阐释、接受质询。这是以政策制订过程公开化、透明化的方式,来倒逼提升顶层设计的整体性、系统性。经过15场答辩的反复论证,乡村振兴攻势行动的精准性、协作性大大增强。

提前谋划、先行一步,青岛在全市脱贫攻坚战全面打赢之际,及时地把乡村振兴重点、难点和堵点的突破也作为一场攻坚战来打响,顺利地推进了脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接,实现像抓脱贫攻坚一样抓乡村振兴。

青岛成立由市委主要负责同志任主任的市委农业农村委员会,形成市、区(市)、镇街、村四级书记抓乡村振兴攻势的责任体系。组建由市委副书记任指挥长的乡村振兴攻势指挥部,下设乡村产业、人才、文化、生态和组织五大专班,由相关市领导担任组长,下设若干攻坚小分队,形成“1(指挥部)+5(工作专班)+N(攻坚小分队)”的攻势组织体系。

——纵向联动。将镇街作为乡村振兴攻势主战场、主阵地,打造乡村服务中心、经济中心和治理中心。开通镇街“直通车”,建立市领导与即墨、平度、莱西的48个重点涉农镇街党委主要负责同志直接沟通机制,搭建共议共商的决策推进平台,做到重大事项顶格倾听、顶格协调、顶格推动,确保各项工作成为有机整体。

——横向协作。市委农办牵头推进乡村振兴攻势,负责统筹协调。在市委组织部、市委宣传部等部门负责乡村“五大振兴”的任务领域,建立各部门处室之间直接对话机制,有效打破部门壁垒。市财政根据乡村振兴攻势各单位承担任务、实施项目分配相应资金,做到权责任务匹配。

记者在采访中发现,由于党委农办设在农业农村部门,一些地方出现了党委农办地位弱化的现象,“小马拉大车”,牵不动、统不了。这其中既有体制机制没有完全捋顺的因素,也有思想认识不到位的地方。

“办好农村的事,关键在党。要确保党对‘三农’工作始终总揽全局、协调各方,必须强化党委农办牵头抓总、统筹协调的重要职能。”青岛市委副书记王鲁明强调,市委农办设在市农业农村局,就是要统筹市农业农村局力量,从人员配备、政策制订等方面进行整合,形成市委农办和市农业农村局职能统一行使的工作机制。

拿起监督考核“指挥棒”,青岛市委明确由市委农办牵头负责市直相关部门和涉农区(市)乡村振兴考核,进一步加强其督查考核、通报调度等工作职能建设。今年以来,市委农办已牵头组织暗访督查11次,“一对一”下达提醒函77次。

“市委、市政府主要领导定期研究推进,分管领导直接督促落实,农办位势自然就上去了,农业农村局工作方式也焕然一新。”长期从事“三农”工作的青岛市委农办主任、市农业农村局局长由翠玉深有感触,由主要抓农业生产向抓三产融合转变,由主要抓“一农”向抓“三农”转变,由主要抓具体业务工作向抓全局统筹协调转变。

明确了方案、建立了队伍、捋顺了机制,青岛乡村振兴攻势推进势头迅猛,彻底扭转“三农”工作“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”的局面:整合涉农资金34.37亿元、发行支农专项债9.3亿元、推动设立总额33亿元乡村振兴产业基金,下派6800多名干部到乡村振兴攻势行动一线,100个市级美丽乡村示范村全部建设完成,整镇创建乡村振兴示范区10个,黄岛区和莱西市入选农业农村部和山东省政府共同建设乡村振兴示范县,即墨区、平度市、莱西市入选国家城乡融合发展试验区。

农业生产方式转变——

推进适度规模经营,搭建产业发展平台

“大国小农”是我国基本国情农情,农业作为弱质产业要获得社会产业平均利润率,成为一个竞争性产业,必须在下好土地适度规模经营“先手棋”的同时,推动小农户与现代农业发展有机衔接。

“三品一标”农产品1042个,农副产品加工企业3000多家,农产品出口遍及140多个国家和地区……仅从2018年这组数据看,青岛农业产业化水平是比较高的。而实际上,当年青岛小农生产仍占半壁江山,属于典型的“大农业、小农户”,导致农业大而不强。

“土地是农民的命根子,土地适度规模经营单靠市场推不动,行政强推更不行。”青岛市农业农村局副局长张永昌说,2018年全市近半土地流转是基于熟人社会的小范围流转,生产效益并不高。而实际上,企业或合作社集中连片流转难度大,农民把土地流转出去大多只能收取固定租金,作为土地所有者的村集体却成了“旁观者”。

这些难题该如何破解?莱西市马连庄镇的探索让人眼前一亮。马连庄镇党委牵头成立全资国有农业公司作为土地适度规模经营平台,推进村党支部领办土地股份合作社,对于自愿将土地入股平台公司的,由公司统一对外“招商”。村民在获得土地股份合作社分红的同时,约定在8年以后参与流转项目利润分成,利润的5%分给农户,数额不少于土地租金10%。若流转项目获得政策性扶持,由镇级平台公司以固定资产投入形式入股。

这种模式较好地把相关各方利益联结到一起,村土地股份合作社具有人缘地缘优势,连片流转效率高;镇级平台公司持有大量一级土地资源,有较强议价权,亩均流转费稳定在1000元左右;经营主体流转费有所增加,但可直接获得大面积连片土地,总成本反而降低。

“最重要的是,镇村两级党组织作为主要责任主体深度介入,能够有效避免土地无序流转带来的纠纷风险,守好农民手中最宝贵的土地资源,让农民享受到产业发展带来的增值效益。”马连庄镇党委书记左杰认为。

通过设立专项支持资金、大力推广“镇级平台公司+村集体+农户+经营主体”等土地流转模式、健全完善农业社会化综合服务体系,目前青岛土地适度规模经营水平接近70%,其中土地流转面积达318万亩。

坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”,青岛在土地适度规模经营中守牢稳产保供“基本盘”。通过打造农业科技示范主体1010个,培育发展家庭农场、农民合作社、社会化服务组织2.8万家,初步推动形成300万亩粮食生产功能区,全市粮食总产稳定在60亿斤以上,蔬菜稳定在120亿斤以上,肉蛋奶稳定在20亿斤以上。

“地流通、钱进村,人流动、产兴旺”是青岛抓乡村产业振兴的基本思路。地流通了,钱如何进村,人往哪流动?

“城市的区位平台优势,正成为乡村产业发展的招商招牌。”青岛市副市长朱培吉说,作为新亚欧大陆桥重要节点、黄河流域九省区经济出海口,青岛有着利用国际国内两个市场、两种资源的便利条件。市委、市政府强调要树立平台思维,把高水平投资作为突破口,以大项目带动乡村产业提档升级,推动人才下乡、农民转移就业。

在即墨区移风店镇大沽河畔,一栋栋玻璃温室大棚鳞次栉比、连方成片,这里是青岛“国际种都”核心区,规划面积1.6万亩。园区面向全球整合种业资源,登海、先正达、瑞克斯旺等国内外种业巨头纷纷入驻,已引进优良品种1600多个,辐射带动育种基地达40万亩。

以土地集中、产业集聚、要素融合为导向,青岛着力搭建了“国际种都”、乡村振兴样板示范区、田园综合体、现代农业产业园、美丽乡村示范片区、土地规模化经营示范镇、农业产业化联合体等乡村振兴七大平台,带动100多万农户融入现代农业产业链。

——牵住项目投资“牛鼻子”。市主要领导带队开展“千企招商大走访活动”,重点围绕种业、畜牧业、休闲观光农业、智能农业装备制造、农产品精深加工和贸易流通等,开展集群化、产业链招商。今年以来引进新希望、益海嘉里等15个大项目,总投资506亿元。青岛农业“国际客厅”已签约投资超过200亿元,200多个国家的10万多家企业资源入库。到2022年,将建成亚洲最大、世界一流的以农业商务会展、农产品交易为主的现代农业CBD。

——建好产业强镇“枢纽地”。增强镇街连城带乡的纽带作用,提升原料基地、仓储保鲜、加工营销等平台建设水平。每年打造产业强镇5个以上,到2025年,建成30个以上超10亿元的市级特色产业强镇,争创20个省级、5个国家级产业强镇,构建特色鲜明、布局合理、创业活跃的乡村产业体系。

农业生产方式转变带来乡村产业蓬勃发展,在新冠肺炎疫情严重冲击下,今年青岛市农业固定投资逆势增长一倍以上,农民人均可支配收入预计同比增长2%,达到2.3万元,有力地促进了青岛经济健康快速发展。

乡村治理方式转变——

深化拓展“莱西经验”,抓镇促村全域提升

在我国乡村治理史上,莱西留下了浓墨重彩的一笔。1990年8月,全国村级组织建设工作座谈会决定总结推广莱西以党支部为核心的村级组织建设经验(即“莱西经验”),确立党支部在村级组织中的领导地位,一举扭转了“包产到了户,不要党支部”的倾向。

时代车轮滚滚向前,随着工业化、城镇化快速推进,农村青壮年劳动力大量外流,农民老龄化、村庄空心化问题日益严峻。2018年,青岛全市行政村有6015个,其中200户以下的村庄超过了一半,规模小、经济弱,一些村子甚至出现了党支部书记“后继无人”的问题。

更棘手的是,青岛还面临着农村地区非公组织管理的新问题。由于新型农业经营主体大量涌现、现代农业产业园区大力建设,各类组织群体、资源要素早已突破城乡地域限制,多向流动、交织分布,传统农村基层党建、乡村治理模式越来越不适应新形势发展需要。

“要立足农村经济社会结构发生的深刻变化,以加强党对农村工作全面领导为目标,深化拓展‘莱西经验’。”青岛市委组织部副部长刘学俊说,必须以自我革命的勇气,摒弃就村庄抓村庄、就党建抓党建的惯性思维,运用区域统筹的办法,打开乡村治理新局面。

如同推进农业适度规模经营来解决小农户发展难题,青岛探索优化调整村级党组织结构来破解小村庄治理困局。西海岸新区张家楼街道是第一批“吃螃蟹”的,通过开展多个村庄党支部联建共建结成“更大的村党组织”,将所辖63个村党支部整合成8个“村党委”。

村党支部联建共建,不是简单的“拉郎配”,也不是简单的“垒大堆”。在保持债权债务、资源资产等各村归属关系不变的前提下,按照血缘相亲、地缘相邻、禀赋相似、产业相近、强弱互补等原则进行合理搭配。

“这是抱团发展,完全不同于拆旧村建新村、农民‘被上楼’的集中居住。”张家楼街道党工委书记丁吉庆介绍,选派8名街道领导班子成员下沉到一线指导工作,选取能力强、威望高的村党支部书记上提担任“村党委”书记,其他村党支部书记担任党委委员,做到重大事项集体协商决策,在党员力量、土地流转、项目落地等方面开展更大规模的资源整合。

目前,青岛基本完成村级党组织结构优化调整,平均每个“村党委”涵盖9个左右的村党支部。过去一些小村庄选带头人是“矬子里面拔将军”,现在变成了“将军里面挑统帅”。村党组织带头人平均年龄下降两岁,职业化、专业化特征越来越明显。

村级党组织结构优化调整并非易事,之所以能顺利推行既在于镇党委的权威性、公平性,也在于其带动村庄发展的组织动员、统筹协调能力。然而,如同全国大多数乡镇一样,在历经取消农业税、机构精简等改革后,青岛各镇街也存在职能弱化的问题。

青岛市委强调,抓镇促村就要把责任压给镇街、把权力交给镇街。深入开展“镇街吹哨、部门报到”改革,赋予镇街对辖区内需区(市)职能部门解决事项的协调权,变“向上对口”为“向下对应”,使镇街党(工)委集中精力抓党建、抓发展、抓治理、抓服务。

梳理权力清单,青岛一口气将产业发展、城乡规划、民生保障等161项管理服务事项下放镇街,统筹设置12个左右党政工作机构和事业单位。优先保障涉农镇街进人用编,实现镇街干部收入高于同职级区(市)直干部20%以上,吸引人才“上山下乡”。

减负增效、扩权赋能,强化了镇街党(工)委区域统筹的能力。青岛统一设立镇街党建工作办公室,配备5名以上专职工作人员,积极开展镇企、城乡联建共建,构建农村基层区域化党建工作新格局。

在“青岛蔬菜之乡”平度市仁兆镇,过去因同质化竞争,经营主体常常互相压价。仁兆镇党委牵头成立蔬菜经营主体联合会党委,党员示范带动、开展民主协商,各经营主体由“一盘散沙、各行其是”拧成了一股绳,按照各自优势进行有序分工,大大提升了产业发展的组织化程度。

仁兆镇组建蔬菜经营主体联合会党委,是青岛加强对农村地区非公组织管理的一个缩影。通过在镇街设立区域化党建联席会议,由镇街党(工)委书记作为召集人,吸纳驻镇机关事业单位、国有企业、规模较大的“两新组织”作为成员,把党组织建在行业协会、农民专业合作社以及各类农业园区中。

“支部建在产业链,合作社里党旗红。”目前,全市由镇党委领办合作社联社78家,引导村党组织领办合作社4359家,集体经济收入10万元以上的村庄超过80%。

以“城乡联建、融合发展”为主题,青岛组织30个城区街道党工委与30个镇党委联建共建,30家市直大企业与平度市、莱西市镇街开展结对帮扶。选派128个乡村振兴工作队联镇帮村,与第一书记合力攻坚,帮助231个市定经济薄弱村摘帽。

沿着“强镇—优化调整村级党组织结构—选好带头人”的脉络来看青岛的实践,这是以农村基层党组织体系重构,打通乡村治理“缺人缺钱缺平台”梗阻的过程,以镇党委为乡村治理中心的新格局正在形成。

农民生活方式转变——

高水平多层次建设,打造美丽宜居乡村

让农民过上好日子,是我们一直以来的奋斗目标。而我国村庄规模小、数量多、分布散的问题普遍存在,一部分村庄空心化相当严重,实行公共服务全覆盖不仅财政难以负担,还会造成大量无效投资。美好的愿望与有限的资源之间,总是让人两相为难。

自2006年我国开展社会主义新农村建设以来,青岛就一直在探路前行,较早地完成了村庄“硬化、绿化、美化、亮化、净化”和城乡居民养老、医保和低保“三并轨”。对青岛而言,现在已经到了乡村建设全面提升阶段,“两难”该如何破解?

“我国城镇化正在推进,一部分农业转移人口要到大城市落户,但不论城镇化发展到何种程度,也还有相当一部分人生活在农村,农村不能成为荒芜的农村、留守的农村。”青岛市代市长赵豪志表示,基于“大城市、大农村”的发展实际和农业农村现代化的发展趋势,推进乡村建设提升行动,既要严格坚持高标准,也要灵活把握多层次。

一方面,以农村人居环境整治为突破点,大力提升农民生活质量。全市基本实现村内道路“户户通”,行政村全部通光纤,镇街建成区天然气管网全覆盖。建立“区(市)统筹、镇街监管、村级收集、市场化服务”城乡环卫一体化运行机制,农村生活垃圾实现分类投放、分类运输、分类处置,垃圾无害化处理率近100%。

“小厕所、大民生,三分建、七分管。”全市农村无害化卫生厕所普及率达95%,已由“建厕”转向“管厕”,一体化推进改厕提质和农村生活污水治理。今年建设管护服务站100个、粪污处理设施61处,覆盖村庄2400个。涉农区(市)农村改厕智能管护平台全部投入使用,村民通过App报抽报修快捷方便,主管部门数据监管精准高效。

道路宽敞了,路灯亮堂了,厕所不臭了,房子整洁了,在家能上网了……在村容村貌全面提升基础上,青岛广泛开展“美丽庭院”村推民选、评星挂牌,调动农民争当“美在农家文明户”的积极性,全市国家级卫生县城和卫生镇比例均超过8%,省级卫生村比例达到30%。

青山、梯田、茶园、渔港、海湾,崂山区王哥庄街道青山社区坐落在山海之间,建设海洋牧场、种植崂山绿茶,成为安居富民乡村典范;坚持修旧如旧,留存明清时期古民居风韵,以“青山渔村”入选我国首批国家级传统村落。

另一方面,在充分尊重农民意愿的前提下,坚持全域统筹、分类施策开展美丽乡村建设。对像青山社区一样的历史文化名村、传统古村落等特色村长期保留,重点打造成美丽乡村示范村;对10年内暂不规划改造的村庄,进行美丽乡村达标村建设;对规划建设的中心村,加快推进改造提升工作。

“美丽乡村建设不能‘变味’,要让农村更像农村。”青岛市委农办副主任杜绍波介绍,通过发掘提炼乡村空间景观要素和建筑特色,初步划定出崂山山海风貌区、滨海特色风貌区、沽河田园风貌区、山地特色风貌区、农耕平原风貌区五大特色乡村风貌控制区,打造“村嵌山海间、乡融田园里”的乡村风光。

兵马未动,粮草先行。青岛设立美丽乡村标准化建设专项资金,示范村按照800万元/个的标准进行以奖代补,统筹各类进村建设性项目资金、打好乡情牌亲情牌,形成了财政主导、项目整合、村庄主体、企业助力、社会参与、建管并重的投入机制。

目前,全市已建成省级美丽乡村示范村76个、市级400个,打造美丽乡村示范片28个。通过片区化打造、景区化塑造,推进美丽乡村向美丽经济蝶变,形成崂山—大小珠山—大泽山观光旅游区、滨海休闲度假带、大沽河生态旅游带和胶州湾西岸北岸休闲农业区的美丽产业布局。

推动农民生活方式转变,是一项急不得而又慢不得的系统工程。青岛在多年的美丽乡村建设实践中形成了一整套方法论——既要保留生态、庭院、民俗等“村美”因素,又要培育现代农业、就近就业等“业兴”因素;既要打造好示范村这些“点”,又要兼顾达标村和普通村这个“面”;既要注重基础设施、环境改善等“物”的投入,又要注重农民素质、乡风文明等“人”的提升,努力让农民过上城里人羡慕的好日子。

“落实习近平总书记关于打造乡村振兴齐鲁样板的重要指示,青岛一定要走在前列。”王清宪表示,要按照“新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”的要求,坚持以工业化带动城镇化,以城镇化带动农村现代化,走好土地规模化、组织企业化、技术现代化、服务专业化、经营市场化的农业现代化之路,推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。


后 记

典型引路,是极具中国特色的工作推动方法。我国地域发展水平差异较大,东部沿海发达地区的今天有可能就是中西部地区的明天,总结树立典型模范是为了让后来者有所借鉴、少走弯路,我们深入剖析青岛探路前行经验的意义也正在于此。

要做到像抓脱贫攻坚一样抓乡村振兴。脱贫攻坚的领导机制、组织动员、政策投入、考核监督等工作方法是在实践中反复打磨出来的,行之有效、弥足珍贵,实际上是一套农业农村优先发展的制度体系,能够有效实现资源要素向“三农”领域的逆向调节。青岛先人一步,提前两年发起了乡村振兴攻势,用攻坚战的方式力争在4年时间内实现乡村振兴难点、重点和堵点的突破,顺利地实现了脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接。

要以平台思维打造好乡镇“三个中心”。乡镇是城乡资源要素交换的关键节点,有利于形成带动乡村振兴的龙头。青岛将乡村振兴攻势的主战场放在了镇街,通过设立镇级平台公司有组织地推进土地适度规模经营、利用“城市名片”搭建乡村产业发展平台将大项目引入镇街、由镇党委牵头推进村级党组织结构优化调整,将镇街打造成强劲有力的乡村服务中心、经济中心和治理中心,为解决好当前我国农村地区普遍存在的“分”有余而“统”不足的问题找到了一条出路,是调整农村生产关系的有益探索。

要高标准多层次地实施乡村建设行动。党的十九届五中全会提出实施乡村建设行动,这是能够极大增强农民获得感的重要举措,也是大大增加地方政府财政开支的重要任务。青岛在财政充裕情况下,始终以发展的眼光、务实的态度开展乡村建设。推进与农民生活质量密切相关的厕所改造、污水治理、垃圾清运、道路建设等,严格坚持高标准;而对于村貌村容提升,科学把握乡村发展规律,实事求是地开展多层次建设,“把钱花到刀刃上”,以美丽经济为目标推进美丽乡村建设,最大限度地避免了“打造盆景”的短期行为和“撒胡椒面”的无效投资。